Artículos 1 y 2 como pórtico de entrada de la Constitución de 1978
C) El Anteproyecto Constitucional recogía las líneas básicas del texto finalmente aprobado del art. 2: "La Constitución se fundamenta en la unidad de
España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran". Será en la Comisión Constitucional del Congreso donde se dará la redacción definitiva, introduciendo elementos de refuerzo de la condición unitaria de la Nación española: "indisoluble unidad" y "patria común e indivisible de todos los españoles". La votación del Pleno del Congreso reveló el carácter consensuado entre las principales formaciones
políticas de la versión finalmente aprobada: 278 votos a favor, 20 en contra y13 abstenciones. En el Senado el resultado fue parecido: 140 votos a favor, 16 en contra y 11 abstenciones.
Durante el debate constituyente, las críticas a este precepto, auténtico núcleo de toda la distribución territorial del poder
político, fueron múltiples. No es posible recoger todas ellas. Seguiremos la clasificación de Rafael Entrena Cuesta (en Comentarios a la Constitución, p. 43-44 de la 2ª ed.), en tres grupos:
-La de oposición frontal al término "nacionalidades"por considerarlo ambiguo, discriminatorio y peligroso (Senador Julián Marías), confuso (Diputado Fraga Iribarne), peligroso (Senador Fernández-Miranda), innecesario (Senadores Lorenzo Martín-Retortillo y Cela) e incluso insuficiente (Diputado Gastón Sanz). Fue la posición de Alianza Popular y de algunos Senadores independientes.
-En el otro extremo cabe situar la posición contraria, muy minoritaria es cierto, de los nacionalistas más extremos, partidarios de eliminar los rasgos unitarios, suprimiendo el vocablo Nación (y, por ende, sus calificativos anejos), por entender que España no es una Nación sino un Estado formado por un conjunto de naciones (Diputados Barrera y Letamendía, y Senadores Bandrés y Xirinacs).
-En medio, una variedad de posiciones: unas más ambiguas respecto a los rasgos nacionales unitarios (la enmienda 591 del PNV se limitaba a declarar que "la Constitución se fundamenta en la unión, la solidaridad y el derecho a la autonomía de las nacionalidades que integran España"); otras más sencillas, aun reconociendo la unidad nacional (así la Minoría Catalana, que en su enmienda 104 proponía que "La Constitución se fundamenta en la unidad de España, la solidaridad entre sus pueblos y el derecho a la autonomía de las nacionalidades que la integran"); y otras muchas con modificaciones de la redacción aceptando el fondo.
El otro punto que subrayaremos es el de las interpretaciones dadas al término más polémico del debate, el de "nacionalidades". Recogemos algunas de las más llamativas:
-"Hechos diferenciales con conciencia de su propia, infungible e irreductible personalidad" (Herrero y R. de Miñón).
-"Expresión de identidades históricas y culturales, que han de ser reconocidas y respetadas incluso en la propia dimensión
política que les corresponde, en la fecunda y superior unidad de España" (Lavilla Alsina).
-"Comunidades de acusada personalidad cultural o histórico política que aspiran al reconocimiento constitucional de sus singularidades constitutivas" (Arias-Salgado).
-"Nación sin Estado, con personalidad cultural, histórica y política propia.... dentro de la realidad plurinacional de España,.... como Nación de Naciones" (Roca Junyent).
-"La existencia de diversas naciones o nacionalidades no excluye, sino todo lo contrario, hace mucho más real y más posible la existencia de esa Nación que para nosotros es fundamental, que es el conjunto y la absorción de todas las demás y que se llama España" (Peces-Barba).
-"Un estado de conciencia colectivo que se fundamenta no sólo en la historia, en el pasado común, en la lengua, en la cultura o en la realidad económica sino también en una forma determinada de concebir su propia realidad frente a las otras" (Solé Tura).
-"Niveles que corresponden a comunidades que tienen unas ciertas peculiaridades de tipo cultural, lingüístico, histórico, etc. que no son exactamente lo que se puede entender por una región" (González Seara).
D) Tres son los supraprincipios jurídicos que se constitucionalizan en este precepto: unidad nacional, autonomía de nacionalidades y regiones, y solidaridad de todas ellas.
a) Al primero de ellos, la unidad nacional, nos hemos referido en el apartado 1 del art. 1. Como se ha descrito, en el debate constituyente se quiso reforzar con calificativos que no admitieran dudas: unidad "indisoluble" y "patria común e indivisible". Recordemos también lo que decíamos en el art. 1.1- que consagraba el implícito reconocimiento de la preexistencia de España como realidad política y social anterior al proceso de refundación constituyente- que tiene aquí su refuerzo: la unidad nacional como fundamento de la Constitución.
La unidad nacional "se traduce en una organización- el Estado- para todo el territorio nacional" (STC 4/1981); el Estado, por eso, "queda colocado en una posición de superioridad tanto en relación a las Comunidades Autónomas como a los entes locales" (SSTC 4/1982 y 76/1983).
El principio de unidad se proyecta en el orden económico y social. "La exigencia de que el orden económico sea uno en todo el ámbito del estado es más imperiosa dado el carácter plural o compuesto de nuestra organización política territorial. La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradotes" (SSTC 1/1982, 88/1986, 64/1990).
b) El constituyente optó también por un Estado compuesto, dotado de una amplia descentralización política mediante el conocimiento del derecho a la autonomía de sus nacionalidades y regiones, lo que doctrinalmente se ha denominado "Estado autonómico". El Título VIII de la Constitución lo concreta de acuerdo "con unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades" (STC 16/1984). El ejercicio de este derecho se articula mediante la aprobación de un Estatuto de Autonomía, por los procedimientos previstos en el citado Titulo VIII. En el apartado correspondiente de este Portal pueden consultarse los 17 Estatutos de Autonomía aprobados, así como los Estatutos de las Ciudades Autónomas de
Ceuta y
Melilla, y las disposiciones de desarrollo más relevantes.
Recordemos, finalmente, que el TC ha subrayado desde sus primeras resoluciones que "la autonomía hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución. (STC 4/1981). También ha declarado el TC que "las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política" (SSTC 4/1981 y 25/1981). Por eso, "pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia" (STC 35/1982).
c) La solidaridad es "el corolario de la autonomía" (STC 25/1981), pues ésta "no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación o sobre intereses generales distintos de los de la propia entidad (STC 64/1990). El TC se ha referido, así a un "deber de auxilio recíproco" (STC 18/1982), "de recíproco apoyo y mutua lealtad" (STC 96/1986), "concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución" (STC 11/1986). Esta lealtad constitucional, que el TC ve encarnada en este principio, "obliga a todos, incluido el Estado" (STC 208/1999).
En el Título VIII, los arts. 138 y 139 concretan este principio, y el art. 158.2 prevé, para hacerlo efectivo el Fondo de Compensación Interterritorial.
La bibliografía sobre esta materia es ya casi inabarcable. Nos limitaremos a recoger algunas obras básicas de referencia y algunas obras colectivas recientes. A esta relación cabe añadir la incluida en al art. 1 y los Comentarios a la Constitución incluidos en el apartado "guía bibliográfica" al que se accede desde el inicio del Portal.
Sinopsis realizada por: Manuel Delgado-Iribarren García-Campero, Letrado de las Cortes.
